1城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督現(xiàn)狀

21世紀(jì)以來，國內(nèi)多個(gè)地區(qū)陸續(xù)開始大規(guī)模城市軌道工程建設(shè)，國家發(fā)展改革委發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，目前全國300多條軌道交通線路處于規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)階段，總里程超過10000km，總投資超過1.5兆元。根據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)，建設(shè)行政主管部門應(yīng)對城市軌道交通工程質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)督。除2010年發(fā)行的5號文件和2014年3月發(fā)行的《城市軌道交通建設(shè)工程質(zhì)量檢驗(yàn)辦法》等數(shù)量少的文件外，監(jiān)督依據(jù)都是住宅建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量安全管理的相關(guān)規(guī)定。從事質(zhì)量安全監(jiān)督的機(jī)構(gòu)也大多是住宅建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

2011年12月，南京市政府為加強(qiáng)軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)管，專門設(shè)立了南京市軌道交通建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)管站，是全國首家專門從事城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此后，合肥、溫州、徐州等地也相繼成立了城市軌道交通工程專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)軌道交通工程建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管工作。這突出了各地政府對城市軌道交通工程的重視，也反映了城市軌道交通工程與市政、住宅建設(shè)工程有很大差異。這種差異促進(jìn)了城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督人員們必須不斷探索、研究工程質(zhì)量和安全監(jiān)督工作。

2城市軌道交通工程的特點(diǎn)

2.1建設(shè)模式多樣隨著國家工程建設(shè)領(lǐng)域投融資體制改革的加深，城市軌道交通工程建設(shè)管理模式也隨之變化發(fā)展，從政府設(shè)立的職能部門直接建設(shè)到實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)營，到BT、bot和當(dāng)前受歡迎的PPP模式，具體應(yīng)用案例。此外，城市軌道交通線路長，需要與鐵路、道路交流，產(chǎn)生了很多代理建設(shè)的形式。這些模式的交替和同時(shí)出現(xiàn)，給建設(shè)管理者和工程監(jiān)督機(jī)構(gòu)帶來了很多新問題，最突出的是責(zé)任的確認(rèn)和劃分。2.2承包承包模式多種多樣現(xiàn)階段，城市軌道交通工程主要承包方式還是平行承包，沒有實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目總承包。同時(shí)，由于專業(yè)多，建設(shè)部門直接承包部分專業(yè)工程，如接地網(wǎng)、幕墻等。此外，一些系統(tǒng)工程，如屏蔽門、FAS、AFC等工程承包商通常沒有施工安裝資格。這些現(xiàn)象與建筑行業(yè)的常規(guī)做法和部分規(guī)定不一致，但多年來，在全國各地逐漸形成了行業(yè)的普遍規(guī)律，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能停止，必須正視這個(gè)問題。

2.3邊設(shè)計(jì)邊施工現(xiàn)象普遍城市軌道交通工程建設(shè)規(guī)模大，施工周期長，設(shè)計(jì)和審查圖的工作量非常大。此外，近年來，各地城市軌道交通工程蓬勃發(fā)展，員工和技術(shù)人員數(shù)量跟不上發(fā)展需求。這些因素普遍存在工程設(shè)計(jì)、審查和施工。2.4危險(xiǎn)性大的部分項(xiàng)目工程數(shù)量多根據(jù)國家住宅建設(shè)部87號文的規(guī)定，城市軌道交通工程包括的危險(xiǎn)大工程種類、數(shù)量極多，工程規(guī)模大，多數(shù)都是超過一定規(guī)模的危險(xiǎn)大工程，根據(jù)《住宅建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程安全監(jiān)督工作規(guī)程》的規(guī)定，監(jiān)督需要增加監(jiān)督頻率，出席監(jiān)督。在監(jiān)管力度相對不足的情況下，采取哪些有效的監(jiān)管措施，是擺在安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)面前的現(xiàn)實(shí)問題。2.5專業(yè)多，系統(tǒng)相關(guān)度高的軌道交通工程除了通常的土建工程外，還包括軌道、供電、通信、信號、FAS、BAS、PSD、AFC等多個(gè)專業(yè)工程，各專業(yè)工程之間設(shè)置了不同的接口，通過軟硬件的連接和聯(lián)合調(diào)整

3質(zhì)量安全監(jiān)督工作的構(gòu)想

城市軌道交通工程的特點(diǎn)，決定了其監(jiān)督不能生動(dòng)現(xiàn)有的法律法規(guī)，不能以舊的經(jīng)驗(yàn)、舊的方法進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督人員必須以實(shí)事求是的態(tài)度，不斷探索、實(shí)踐、精煉，總結(jié)適合城市軌道交通工程監(jiān)督的方法，最終形成完整的運(yùn)行體系，為規(guī)范和保障后續(xù)線路建設(shè)提供必要的政策理論基礎(chǔ)。幾年來，圍繞確保工程質(zhì)量，加強(qiáng)安全生產(chǎn)的目標(biāo)，我們進(jìn)行了很多思考、嘗試，初步總結(jié)形成了比較完整的監(jiān)督構(gòu)想(1)以法規(guī)為基準(zhǔn)，兼顧實(shí)際操作。(2)整理各方關(guān)系，確保責(zé)任清晰。(3)行為監(jiān)督為主，實(shí)體監(jiān)督為輔。(四)嚴(yán)格行政執(zhí)法，推進(jìn)兩次聯(lián)動(dòng)。(五)政府購買服務(wù)，補(bǔ)充專業(yè)短板。(6)不斷總結(jié)研究，提高監(jiān)督效能。

4主要監(jiān)管措施

針對城市軌道交通工程的特點(diǎn)，在工程質(zhì)量安全監(jiān)管過程中，我們堅(jiān)持以確保建設(shè)各方責(zé)任清晰、責(zé)任落實(shí)為原則，以規(guī)范各方質(zhì)量安全行為為為導(dǎo)向，采取各種措施，積極妥善處理工程監(jiān)管過程中的一些特殊問題。4.1充分發(fā)揮建設(shè)單位的主導(dǎo)作用與普通工程項(xiàng)目不同，城市軌道交通工程建設(shè)主體往往是固定的一兩家企業(yè)，目前存在多種建設(shè)模式，但建設(shè)單位，特別是代表政府行使建設(shè)管理職能的建設(shè)方的主導(dǎo)地位仍不容忽視。在監(jiān)管過程中，通過加強(qiáng)對建設(shè)單位的管理和合作，一方面規(guī)范建設(shè)方的行為，另一方面，通過他們在不同的標(biāo)準(zhǔn)段、線路之間推進(jìn)點(diǎn)帶面，舉一反三式的問題處理方式，推進(jìn)各管理制度的實(shí)施。

4.2明確各方法律地位和關(guān)系，確保責(zé)任落實(shí)4.2.1規(guī)范總承包管理城市軌道交通工程體積大，合理實(shí)施總承包有利于工程進(jìn)度和質(zhì)量保證。但是，總包、分包公司如何監(jiān)督，實(shí)際工作一直很模糊。因此，我們特別關(guān)注總承包合同中雙方責(zé)任的規(guī)定，要求雙方根據(jù)國家工程總承包管理的相關(guān)要求明確責(zé)任分類。在監(jiān)管過程中，嚴(yán)格按照職責(zé)內(nèi)容監(jiān)管，尤其是總包是否履行總包職責(zé)，是否按照法律法規(guī)對分包單位進(jìn)行管理加強(qiáng)監(jiān)管。這大大促進(jìn)了總承包商的管理，促進(jìn)了質(zhì)量安全責(zé)任的傳遞和執(zhí)行。

4.2.2規(guī)范集中發(fā)包工程的管理建設(shè)部門直接發(fā)包的分部工程(集中發(fā)包的接地網(wǎng)、幕墻工程等)涉及多個(gè)車站、多個(gè)土建工程部門，總包管理不足，日常管理、質(zhì)量檢查往往離開。因此，我們首先要求這樣的工程單獨(dú)監(jiān)督，接受監(jiān)督，其次要求建設(shè)公司負(fù)責(zé)這樣的工程的檢查和交付，最后要求建設(shè)公司在檢查合格后將相關(guān)資料交給所屬公司工程的承包商。對接地網(wǎng)等后期隱蔽的工程還應(yīng)提供接地網(wǎng)平面配置竣工圖等基礎(chǔ)資料，確保工程質(zhì)量始終處于控制狀態(tài)。

4.2.3規(guī)范包工頭資質(zhì)管理對系統(tǒng)包工頭沒有施工資質(zhì)的問題，我們按照責(zé)任明確，責(zé)任落實(shí)有效的原則，要求明確有施工安裝資質(zhì)的單位承擔(dān)現(xiàn)場施工任務(wù)，建設(shè)單位、系統(tǒng)包工頭、施工單位簽署三方協(xié)議，明確各自的工作內(nèi)容和質(zhì)量安全責(zé)任。監(jiān)管機(jī)構(gòu)將具體承擔(dān)施工任務(wù)的單位確定為日常監(jiān)管的重點(diǎn)對象，同時(shí)要求系統(tǒng)承包商、建設(shè)單位進(jìn)行協(xié)同管理。

4.3實(shí)施提前介入監(jiān)管，確保質(zhì)量安全監(jiān)管不缺少城市軌道交通工程設(shè)計(jì)、審圖系逐步推進(jìn)，進(jìn)度要求緊張時(shí)，往往不能在辦理工程報(bào)告監(jiān)管手續(xù)時(shí)提供完整的圖形審查合格文件。對此，我們采取了提前介入監(jiān)督，逐步提交圖形審查文件的措施。辦事流程中，建設(shè)部門在整條線路報(bào)告監(jiān)督前，向建設(shè)行政主管部門提出監(jiān)督申請，說明階段性圖審等問題，批準(zhǔn)后辦理提前介入監(jiān)督手續(xù)的具體監(jiān)督，嚴(yán)格要求施工內(nèi)容通過圖審，杜絕白圖施工。

4.4規(guī)范各檢查行為，促進(jìn)過程管理4.4.1加強(qiáng)重要節(jié)點(diǎn)施工前條件檢查城市軌道交通工程包括大量危險(xiǎn)性大的部分工程，施工安全風(fēng)險(xiǎn)高。為了提高安全監(jiān)督效率，我們從促進(jìn)工程參加者提高安全意識開始，制定并實(shí)施了重要節(jié)點(diǎn)施工前條件檢查制度。明確了具體的檢查程序、需要檢查的具體節(jié)點(diǎn)和檢查的內(nèi)容和要求，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在日常監(jiān)督中，監(jiān)督各參加者實(shí)施該制度狀況和檢查效果。通過這一舉措，促進(jìn)各方履行安全管理職責(zé)，有效防范施工安全風(fēng)險(xiǎn)。

4.4.2細(xì)分質(zhì)量檢驗(yàn)程序，確�？煽啃栽谶^去相當(dāng)長的時(shí)間里，城市軌道交通工程檢驗(yàn)一直缺乏統(tǒng)一規(guī)范的要求。住房建設(shè)部42號文件的發(fā)表，在一定程度上明確了工程質(zhì)量檢查的相關(guān)內(nèi)容，但實(shí)際操作仍存在實(shí)際困難。圍繞確保檢查達(dá)到目的的基本原則，我們細(xì)分完善了檢查程序、要求，明確了主要分階段檢查、緩期檢查等概念的土建子部門工程在大面積隱蔽之前必須完成檢查的系統(tǒng)聯(lián)合調(diào)整合格是項(xiàng)目檢查的前置條件等要求。從南京地鐵三號線、四號線的實(shí)踐情況來看，這些做法取得了非常好的效果，已經(jīng)被參加者所接受。

4.5加強(qiáng)科學(xué)研究，不斷總結(jié)城市軌道交通工程作為新興產(chǎn)業(yè)，技術(shù)和管理都值得深入研究。為了提高監(jiān)督工作的科學(xué)性、前瞻性，我們結(jié)合自己監(jiān)督工作和工程監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的難點(diǎn)、盲點(diǎn)問題，積極開展各種研究工作，形成了一系列制度、方法，也有上升到地方標(biāo)準(zhǔn)的人。這對開拓管理構(gòu)想，提高監(jiān)督工作水平，規(guī)范和領(lǐng)導(dǎo)行業(yè)發(fā)展起著非常積極的作用。隨著城市軌道交通工程的持續(xù)快速發(fā)展，監(jiān)管力度不足的問題越來越突出。為了提高監(jiān)督效果，我們還根據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)類別、企業(yè)事故發(fā)生率等因素實(shí)施了差異化監(jiān)督，利用政府采購服務(wù)的方式，彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)督人數(shù)少、專業(yè)不足的短板。同時(shí)，積極利用行政處罰、不良記錄、紅黃牌警告等行政手段結(jié)合企業(yè)信用評價(jià)、現(xiàn)場和市場有機(jī)聯(lián)動(dòng)等調(diào)整手段，提高軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督效果。