關(guān)鍵詞:河南省社會(huì)資本農(nóng)田水利保障機(jī)制

一、河南省社會(huì)資本投資農(nóng)田水利現(xiàn)狀

(一)社會(huì)資本占農(nóng)田水利建設(shè)投資總額比例

政府投資農(nóng)田水利建設(shè)屬公益工程，投資風(fēng)險(xiǎn)大，政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用截至2006年底，在河南省累計(jì)投入的農(nóng)田水利基本建設(shè)資金中，民間資金達(dá)7億元，占到了30%左右［1］。政府的投入發(fā)揮了財(cái)政杠桿的作用，吸引了社會(huì)資本投資。例如，中牟縣2010年政府累計(jì)投入的800萬元以上的水利資金，農(nóng)民投入530萬元以上，有力促進(jìn)了縣小型農(nóng)田水利建設(shè)2。為吸引更多社會(huì)資本投入農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域，河南省政府成立國有獨(dú)資水利公司作為平臺(tái)向社會(huì)融資。2009年9月15日，河南水利建設(shè)投資有限責(zé)任公司揭牌成立，該公司是省政府出資組建的國有獨(dú)資公司，是以財(cái)政專項(xiàng)注資和省級(jí)已建水利工程形成的資產(chǎn)為基礎(chǔ)注冊成立的國有獨(dú)資公司，成為河南省水利建設(shè)重要的投融資平臺(tái)。河南省政府的示范作用也促進(jìn)了地方政府的模仿。2008年6月，鄭州市成立了鄭州水務(wù)建設(shè)投資有限公司。但是，這樣的投資融資平臺(tái)大多沒有效果，沒有吸引社會(huì)資本只有小公司成為很多水利投資融資平臺(tái)對(duì)自己的說明3。目前農(nóng)田水利建設(shè)投入仍以政府為中心。

(二)社會(huì)資本參與形式單一，投資領(lǐng)域狹窄

農(nóng)田水利投資領(lǐng)域未向社會(huì)全面開放，大中型農(nóng)田水利設(shè)施投資建設(shè)仍由政府主導(dǎo)，政府鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的主要是小型農(nóng)田水利工程。近些年，河南省共拍賣，租賃，承包，建立股份合作制小型水利工程133萬處，占小型水利工程總數(shù)的66．5%［4］。社會(huì)資本投資中，小型農(nóng)田水利工程可以采取股份合作制，拍賣，租賃及承包等多種形式進(jìn)行。但由于農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)遲緩，大部分采取簡單承包的辦法，沒有放開建設(shè)權(quán)和搞活經(jīng)營權(quán)，由于缺乏市場運(yùn)作條件，制約了水利建設(shè)吸納社會(huì)資金，并使農(nóng)田水利工程建設(shè)與維護(hù)出現(xiàn)較多困難。

(3)在社會(huì)資本投資結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村投資占主導(dǎo)地位

鄉(xiāng)村投資是指村民以出資或出資方式進(jìn)行的投資。在農(nóng)村稅改費(fèi)之前，村集體有提留部分，還有能力對(duì)農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和維修出資。之后，基本就沒有了出資能力，鄉(xiāng)村投資也就排除了村集體投資。投資講究回報(bào)，國家每年的水利投入都集中在大工程，大工程投資建設(shè)往往被政府壟斷，社會(huì)資本在大工程中的投資空間被擠壓。相反，中小水利工程政府投資少，急需社會(huì)資本注入，但因其利潤低，利益復(fù)雜，民營企業(yè)等社會(huì)資本不感興趣。在政府缺位，其他社會(huì)資本不感興趣的情況下，對(duì)農(nóng)民幫助最大的“小農(nóng)水”工程只能依靠農(nóng)民自身投入，造成社會(huì)資本投資結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村投資占據(jù)主導(dǎo)地位。2006年，河南省完成投資90345萬元，其中財(cái)政投入58989．5萬元，群眾投資20431萬元，民營投資5909萬元。大眾投資主要是鄉(xiāng)村投資，占所有社會(huì)投資比例的77.6%5。

二、河南省社會(huì)資本投資農(nóng)田水利建設(shè)的困境

(1)社會(huì)資本投資回報(bào)率低

社會(huì)資本投資農(nóng)田水利建設(shè)最關(guān)心的是投資回報(bào)率。因農(nóng)田水利建設(shè)是公益工程，投資大且周期長，水價(jià)長期處在較低水平，利潤率低。在大多數(shù)農(nóng)民還不富裕的情況下，需要政府補(bǔ)貼。建設(shè)農(nóng)田水利工程時(shí)，經(jīng)常發(fā)生與占地農(nóng)民的利益糾紛。與其他行業(yè)相比，投資農(nóng)田水利建設(shè)是社會(huì)資本不想?yún)⑴c的領(lǐng)域。

(二)社會(huì)資本投資范圍受限

社會(huì)資本在農(nóng)田水利建設(shè)投資結(jié)構(gòu)中處于補(bǔ)充位置。如河南出臺(tái)的《創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)投資水利建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┮庖姟�，建議通過一定的合作機(jī)制，吸引社會(huì)資金參與投資中小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，共同分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目收益。社會(huì)資本單獨(dú)投資大型項(xiàng)目在政策上沒有明確的態(tài)度，實(shí)際上只允許其中一部分投資社會(huì)資本。同時(shí)還建議具有防洪，供水，發(fā)電等綜合性開發(fā)利用功能的水庫，可將供水，發(fā)電等經(jīng)營權(quán)在國家法律法規(guī)許可下向社會(huì)資本公開拍賣經(jīng)營，將拍賣所得用于水利工程建設(shè)。

(三)社會(huì)資本投資法律和政策保障不足

法律和政策是社會(huì)資本最可靠的“保護(hù)傘”，河南省相關(guān)法律缺乏，政策滯后，社會(huì)資本受保障不足，社會(huì)資本投資情況不容樂觀。1．相關(guān)法律缺乏首先，農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰。規(guī)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)田水利設(shè)施全部由國家投資建設(shè)，所有權(quán)由國家使用，或者由國家集體所有。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)業(yè)稅負(fù)減免，國家投資、集體勞動(dòng)模式難以繼續(xù)。完全由國家投資建設(shè)，不僅產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，效率低下的問題引起了公地悲劇。社會(huì)資本投入首先要明確產(chǎn)權(quán)，處理投資前產(chǎn)權(quán)和投資后增加產(chǎn)權(quán)的劃分。為了推進(jìn)社會(huì)資本的投資，國家投入的補(bǔ)助資金形成的產(chǎn)權(quán)也需要明確其歸屬，以免在社會(huì)資本投入時(shí)擔(dān)心產(chǎn)權(quán)歸屬。其次，政府的投資比例必須立法。農(nóng)田水利設(shè)施投資收益率低的情況長期存在，政府的投資指導(dǎo)作用很重要。政府為了保證社會(huì)資本投入的引導(dǎo)，有必要繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施的投入。應(yīng)以法律形式規(guī)定各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的投資責(zé)任，規(guī)定各級(jí)財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)投資增長速度不低于本級(jí)財(cái)政收入增長速度，確保小型農(nóng)田水利建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。目前河南省缺乏相應(yīng)的地方立法。2．政策滯后河南省在社會(huì)資本投資農(nóng)田水利建設(shè)政策制定方面起步較晚。響應(yīng)2011年《河南省人民政府關(guān)于創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)投資的意見》的要求，河南省水利廳組織制定了《河南省水利廳關(guān)于創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)投資加強(qiáng)水利建設(shè)的實(shí)施意見》，積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入水利建設(shè)，但對(duì)于社會(huì)資本投資范圍，股權(quán)比例，優(yōu)惠政策等沒有詳細(xì)說明，反而加重了社會(huì)資本的觀望情緒。

三，構(gòu)建社會(huì)資本投資農(nóng)田水利保障機(jī)制

為鼓勵(lì)社會(huì)資本持續(xù)投資農(nóng)田水利建設(shè)，需要構(gòu)建社會(huì)資本投資農(nóng)田水利建設(shè)的保障機(jī)制。

(1)社會(huì)資本準(zhǔn)入機(jī)制

社會(huì)資本準(zhǔn)入機(jī)制包括社會(huì)資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)資本準(zhǔn)入領(lǐng)域、社會(huì)資本準(zhǔn)入程序。1.社會(huì)資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)社會(huì)資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目大小、性質(zhì)等制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。首先，根據(jù)項(xiàng)目的大小。第一，重大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。除政府外，社會(huì)資本投資主體應(yīng)嚴(yán)格限定注冊資金10億元以上，有一年以上相關(guān)農(nóng)田水利建設(shè)投資經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)。二、中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，不限制投資主體資質(zhì)。第三，對(duì)受益于一村農(nóng)田水利設(shè)施，歡迎村民、村集體組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織投資�？绱遛r(nóng)田水利設(shè)施，歡迎社會(huì)企業(yè)投資或村集體組織聯(lián)合投資，村民個(gè)人投資應(yīng)依靠企業(yè)進(jìn)行。其次，根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)。第一，公益性。大中型防洪、防潮等公益項(xiàng)目主要以政府投資為中心，或以政府購買服務(wù)吸引社會(huì)資本投資，保障利潤。小型公益項(xiàng)目可以由村民個(gè)人投資或村民集體組織投資，建立水協(xié)會(huì)共同管理。第二，利潤性。完全放開社會(huì)資本，政府投資可以全面撤出，將有限的投資集中在大中型公益項(xiàng)目上，投資社會(huì)資本，政府應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)督管理的作用。2.社會(huì)資本準(zhǔn)入領(lǐng)域跨地區(qū)重大田水利項(xiàng)目投資建設(shè)工期長，投資多，效果慢，涉及多方利益，建議以政府投資為主，對(duì)社會(huì)資本保持慎重的準(zhǔn)入政策，只有具備重大田水利項(xiàng)目準(zhǔn)入條件和投資建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)才有資格在該領(lǐng)域投資。對(duì)于中小農(nóng)田水利投資建設(shè)項(xiàng)目，建議完全放開。按照誰投資，誰擁有，誰受益，誰管理的原則，鼓勵(lì)村集體、企業(yè)和個(gè)人投資建設(shè)中小型農(nóng)田水利。3.社會(huì)資本準(zhǔn)入程序社會(huì)資本準(zhǔn)入程序最重要的是評(píng)價(jià)社會(huì)資本投資主體資格、投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、收益預(yù)測等。重大農(nóng)田水利項(xiàng)目投資應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，評(píng)估資格、風(fēng)險(xiǎn)等。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)是計(jì)算項(xiàng)目凈現(xiàn)值、內(nèi)部回報(bào)率、投資回收期等評(píng)估指標(biāo)。必要時(shí)，應(yīng)向同級(jí)人士報(bào)告批準(zhǔn)。中小農(nóng)田水利項(xiàng)目投資應(yīng)該由縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府審批，并評(píng)估其資格，風(fēng)險(xiǎn)等。各級(jí)政府審批后的項(xiàng)目，應(yīng)通過新聞媒體進(jìn)行公告，項(xiàng)目開工后，需要在工程建設(shè)地明顯位置設(shè)公示牌，接受社會(huì)監(jiān)督。中小農(nóng)田水利項(xiàng)目投資因涉及村民利益，需要在村中顯要位置設(shè)立公示牌，開工建設(shè)后，在工程建設(shè)地明顯位置設(shè)公示牌，接受村民監(jiān)督。

(二)社會(huì)資本運(yùn)行機(jī)制

社會(huì)資本投資健康發(fā)展的前提條件是必須保持盈利，構(gòu)建合理的社會(huì)資本盈利模式是社會(huì)資本能夠長期投資農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域的必備舉措。1.政府補(bǔ)助金+成本價(jià)格模式目前河南省供水成本為1.5~3.6元/m3，運(yùn)行成本為1.0~2.0元/m3。必須控制供水價(jià)格底線在2.5~5.6/m3以上，保障企業(yè)利潤6。國家投資建設(shè)農(nóng)村供水設(shè)施，給農(nóng)民供水價(jià)格一般為0.1~0.2/m3。由社會(huì)資本投資，如果政府強(qiáng)制維持這一價(jià)格，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本退出。根據(jù)市場供需和成本變化調(diào)整供水價(jià)格，農(nóng)民的水負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市居民，不利于農(nóng)民安心種植糧食，不利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的保障。在保障社會(huì)資本利益的前提下，可行的模式應(yīng)該是政府補(bǔ)助金+供水價(jià)格。這里的供水價(jià)格需要根據(jù)情況制定，為了保證節(jié)約用水，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的生活用水可以實(shí)行階段性的水價(jià)，在限額內(nèi)，現(xiàn)有的水價(jià)不變，剩下的部分由政府補(bǔ)助，在限額外，農(nóng)民按市場價(jià)格自己負(fù)擔(dān)。對(duì)于經(jīng)營性企業(yè)和個(gè)人用水，應(yīng)適當(dāng)提高水價(jià)。2．“綜合開放+農(nóng)田水利設(shè)施基本功能”模式有限的財(cái)政補(bǔ)助并不能滿足所有農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，提倡項(xiàng)目自身開發(fā)供水之外的其他功能。在相對(duì)缺水的北方地區(qū)，水本身就是旅游項(xiàng)目的賣點(diǎn)。例如，大型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目中的防洪、防洪水庫工程，在不影響使用的前提下，其美麗的環(huán)境可以開發(fā)休閑旅游項(xiàng)目，增加利潤。在開發(fā)旅游功能的前期建設(shè)中，政府在稅收方面也可給予減免和政策支持。2005年在河南的2000多座水庫中，具備旅游開發(fā)價(jià)值的占80%以上，而已開發(fā)的尚不足其中的40%［7］。盡管近年來有些進(jìn)步，但在地方財(cái)力不足的背景下，農(nóng)田水利設(shè)施還沒有利用廣闊的開發(fā)空間，可以作為未來提高水利項(xiàng)目利益的重點(diǎn)。

(3)社會(huì)資本退出機(jī)制

1.自愿退出機(jī)制市場經(jīng)濟(jì)是開放經(jīng)濟(jì)，對(duì)社會(huì)資本實(shí)行自愿退出機(jī)制，實(shí)行進(jìn)出政策。社會(huì)資本退出不能設(shè)置人為門檻，任何組織和個(gè)人都不能以任何借口阻礙社會(huì)資本退出。社會(huì)資本退出農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域后，下次應(yīng)允許再投資農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域。社會(huì)資本主動(dòng)退出機(jī)制必須堅(jiān)持的原則是不影響現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施的正常運(yùn)行。社會(huì)資本退出后留下的資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先允許其他社會(huì)資本以拍賣、租賃等方式繼續(xù)經(jīng)營。在其他社會(huì)資本無意經(jīng)營的情況下，可以實(shí)行政府購買的方法，成為國有資產(chǎn)。為了保障社會(huì)資本完全退出，必須制定相應(yīng)的退出資產(chǎn)評(píng)價(jià)制度，聘請(qǐng)合格的機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)退出時(shí)原國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的保全狀況，維持國家和集體利益。2.處罰退出機(jī)制農(nóng)田水利工程常見違規(guī)等現(xiàn)實(shí)問題，其水事違法行為也越來越多樣化，呈復(fù)雜化趨勢。針對(duì)上述情況，應(yīng)建立對(duì)不良社會(huì)資本方的強(qiáng)制處罰退出機(jī)制。在建設(shè)田間水利工程和經(jīng)營田間水利事業(yè)的過程中，如果發(fā)生以下情況，建議強(qiáng)制退出田間水利建設(shè)領(lǐng)域。發(fā)生重大工程事故后，證明沒有建設(shè)資格的農(nóng)民利益嚴(yán)重?fù)p害的運(yùn)營中，不能保障及時(shí)供水，不能保障防洪、防濕等作用。出現(xiàn)以上情況時(shí)，縣級(jí)以上水利主管部門應(yīng)發(fā)出通知，強(qiáng)制退出。社會(huì)資本相關(guān)企業(yè)或個(gè)人對(duì)處罰有異議者，可向縣級(jí)以上人民政府申訴。

(四)社會(huì)資本投資農(nóng)田水利的政策支持

完善的法律制度是確保市場機(jī)制高效運(yùn)行的前提，建議盡快制定《河南省社會(huì)資本投資農(nóng)田水利條例》，給社會(huì)資本提供在不損害農(nóng)民利益的前提下介入鄉(xiāng)村公共品的機(jī)會(huì)，使其按照市場運(yùn)行規(guī)則獲取正當(dāng)利益，政府還應(yīng)保證這種渠道能夠持久暢通。要放開該領(lǐng)域的種種限制，允許社會(huì)資本采取多種方式進(jìn)行投資。應(yīng)使社會(huì)資本投資者依法擁有征收使用費(fèi)，管理費(fèi)和水費(fèi)等合法權(quán)利。要完善社會(huì)資本投資者的司法救助程序，保障投資者的合法權(quán)益。建立完善水利投融資制度，以項(xiàng)目未來收益為抵押。要加大財(cái)政投入，確保社會(huì)資本投資農(nóng)田水利項(xiàng)目不低于一定比例的輔助資金。